لایحه بودجه ۱۴۰۱ و اقتصاد ملی

دکتر اله مراد سیف

اولین لایحه بودجه دولت مردمی جناب رئیسی  برای بررسی و تصویب تقدیم مجلس شد . این بودجه حاوی چه نقاط ضعف و قوتی است ؟

بودجه ۱۴۰۱ در شرایط خاصی به مجلس ارائه شده که تداوم مذاکرات هسته ای و هم زمان تداوم تحریم های امریکا و جبهه استکبار و در داخل نیز تورم بالای ۴۵ درصدی از جمله این شرایط است . همان طور که انتظار می رفت، بودجه به نوعی انقباضی بسته شده است تا دولت بتواند رشد عرضه پول را کاهش داده و در نتیجه تورم را مهار کند. رشد ۷ درصدی بودجه در شرایط تورم موجود خود گویای انقباضی بودن بودجه می باشد و البته به طور ساده این بدان معنی است که قدرت خرید بودجه ۱۴۰۱ در مجموع حدود ۳۰ درصد از قدرت خرید بودجه ۱۴۰۰ کمتر خواهد بود .

در نگاه اول، یک بودجه انقباضی ممکن است شرایط رکودی اقتصاد را که همزمان با تورم وجود دارد، تشدید کند . با این حال،اگر بپذیریم که درمان رکود تورمی تنها با افزایش ظرفیت تولید در اقتصاد امکان پذیر است، می باید انتظار داشته باشیم که دولت در سال آتی به این مهم بیشترین توجه را نشان دهد و تلاش کند به نحو موثرتری بودجه های سرمایه ای را مدیریت کند تا نتیجه آن افزایش ظرفیت تولید باشد. از جمله، لازم است بیشتر به اتمام پروژه های نیمه تمام و حتی آماده بهره برداری تبپردازد و از شروع پروژه های جدید که چند سال اجرای آنها زمان می برد به طور جدی احتراز کند.

به طور کلی، افزایش ظرفیت تولید در اقتصاد ایران قبل از این که در گرو سیاست های انبساطی باشد، منوط به تسهیل فضای کسب و کار از جانب دولت و به یک معنی در گرو مانع زدایی ها و پشتیبانی از تولید است. لذا، به شرط داشتن مدیریت سنجیده در استفاده از منابع و هزینه کردن آن، صرف انقباضی بودن بودجه نمی تواند برای تولید مخاطره آمیز باشد .

برای سال ۱۴۰۱ رشد اقتصادی ۸ درصدی هدفگذاری شده است. اما به واقع، هیچ سازوکار روشنی برای قضاوت در مورد درستی و امکان تحقق این نرخ وجود ندارد. اساساً، این یک ایراد کلی در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور است و سابقه ای ۶۰ ساله دارد که اهداف، سیاست ها و ابزارهای سیاستی ارتباط روشنی با هم ندارند . گویی هر یک از این سه، موضوعاتی جداگانه هستند که می شود در سندی واحد بدون ارتباط درونی با هم آورده شوند . درست از سال ۱۳۳۹ که به پیشنهاد اولین گروه مشاوران امریکایی سازمان برنامه از دانشگاه هاروارد، برنامه ریزی جامع مبنای تهیه برنامه سوم ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۶ قرار گرفت و به رغم این که در همان ابتدا گروه دوم مشاوران هاروارد به این نتیجه رسیدند که الزامات و پیش نیازهای برنامه ریزی جامع در ایران وجود ندارد، این روش برنامه ریزی در دستور کار برنامه ریزان ما بوده است.اکنون به جرئت می توان گفت در طی این ۶۰ سال نیز اتفاق خاصی برای برقراری یک ارتباط روشن میان برنامه های ۵ ساله و بودجه های یکساله و نیز ارتباط روشنی میان سیاست های اقتصادی با اهداف و ابزارها رخ نداده است. اگرچه امروزه با مدل های تعادل عمومی و به مدد رایانه به سهولت بر روی کاغذ این ارتباط را برقرار می کنند، اما در عمل هیچ سازکاری و نیز هیچ تعهدی برای اجرای درست آنچه در برنامه ریزی پیش بینی شده است، وجود ندارد و اگر عوامل پیش بینی نشده ای که می توانند اساس برنامه تهیه شده مختل کنند نیز وجود داشته باشد (که در اقتصاد ایران به وفور وجود دارد)، دیگر نتیجه روشن خواهد بود. لذا، نباید انتظار داشت که رئیس جمهور محترم در ارائه بودجه سال که در واقع برنامه سال مالی دولت میباشد، ارتباط آن را با برنامه ۵ ساله ششم در حال اجرا نیز توضیح دهند. این یعنی آنچه در عمل وجود دارد مدیریت اقتصاد ملی از طریق انجام مجموعه ای از اقدامات مصلحتی منهای برنامه است و همان طور که بیان شد مختص این دولت هم نبوده است.

اما از دیگر نقاط قوت بودجه ۱۴۰۱ این که در ارقامی که برای تامین منابع از فروش نفت پیش بینی شده، کاملاً فرض وجود تحریم را لحاظ کرده و آشکارا به دولت های غربی اعلام داشته که منتظر نتایج مذاکرات هسته ای نیست. روحیه انقلابی دولت سیزدهم نیز البته چنین اقتضا میکرده است و از این جهت جای تقدیر دارد . لذا،پیش بینی فروش روزانه ۲/۱ میلیون بشکه نفت، آن هم با قیمت ۶۰ دلار هر بشکه کاملا منطقی است. ویژگی دوم بودجه ۱۴۰۱ آن است که رقم آشکاری برای استقراض از بانک مرکزی در آن نیست. این یعنی ظاهر بودجه لزوم چاپ پول جدید را نشان نمی دهد. اما در عین حال، کسری بودجه عملیاتی که دخل و خرج جاری دولت را نشان می دهد، قابل توجه و برابر رقم ۳۰۰ هزار میلیارد تومان (به طور ساده تر ۳۰۰ همت) می باشد . این کسری، یک کسری اقتصادی است که قرار است از چند طریق جبران شود. به طور دقیق تر، به میزان ۱۵۶/۶ همت این کسری از محل مازاد تراز بودجه سرمایه ای ( بخش عمده آن از محل فروش نفت ) و ۱۴۴/۱ همت آن از محل مازاد تراز مالی (بخش عمده آن از انتشار اوراق قرضه و برداشت از صندوق توسعه ملی) تامین خواهد شد . هر دوی این موارد، محدودیت هایی را بر دولت و اقتصاد ملی در حال و آینده تحمیل خواهند کرد . برداشت از درآمد نفت برای مخارج جاری به مفهوم کاستن از سهم پروژه های عمرانی و زیرساختی بوده و استقراض نیز محدود کننده صندوق توسعه ملی و نیز بخش خصوصی از منابع سرمایه گذاری و همچنین محدود کننده بودجه دولت در سالهای بعد خواهد بود .

در بودجه جاری از مبلغ ۶۶۴/۴ همت درآمدهای پیش بینی شده، نزدیک به ۸۰ درصد آن، یعنی مبلغ ۵۲۶/۷ همت قرار است از مالیات تامین شود . پیش بینی چنین است که وصولی مالیات در سال جاری چیزی حدود ۳۰۰ همت عملکرد خواهد داشت. به این ترتیب قرار است که حدود ۲۳۰ همت مالیات بیشتر نسبت به عملکرد سال جاری وصول شود که به مفهوم رشد بیش از ۷۵ درصدی مالیات نسبت به عملکرد سال جاری خواهد بود. اگرچه مطابق برآوردها مالیات پیش بینی شده ۶/۴ درصد از تولید ملی می باشد و این نسبت در شرایط مطلوب می تواند تا ۱۵ درصد نیز افزایش پیدا کند، اما تا زمانی که تحول اساسی در نظام مالیاتی صورت نگرفته باشد از آن وضعیت مطلوب نمی توان سخن گفت و باید وضعیت موجود را مورد توجه قرار داد. در شرایطی که بودجه ۱۴۰۱ انقباضی بسته شده است و این خود محدود کننده ظرفیت مالیاتی در وضع موجود خواهد بود، مالیات پیش بینی شده می تواند واقع بینانه ارزیابی نشود . لذا، دور از انتظار نخواهد بود که به دلیلی وصولی کمتر و عدم تحقق مالیات پیش بینی شده، کسری پیش بینی نشده ای تا میزان ۲۰۰ همت در سال ۱۴۰۱ داشته باشیم و این اندازه کسری بودجه عملیاتی را از ۳۰۰ همت به ۵۰۰ همت افزایش دهد که در این صورت، اندازه کسری عملیاتی بودجه از ۳۱ درصد فعلی به بیش از ۵۰ درصد بالغ خواهد شد .

هدفمندی یارانه ها در بودجه ۱۴۰۱ موضوع مهم دیگری است که شایسته بررسی است . اتفاق جدیدی که در بودجه ۱۴۰۱ در این رابطه افتاده این است که ارز ترجیحی جز برای نان و دارو برداشته شده و منابع آن به جای پرداخت برای نهاده های کالاهای اساسی به انتهای زنجیره منتقل و برای پرداخت های نقد و کمک های غیر نقدی به مصرف کننده در نظر گرفته شده است. به این ترتیب، انتظار می رود منابع این سرفصل بودجه ای با مدیریت سنجیده آن به نحو مناسب تری به گروههای هدف اصابت کند . این اقدام شفافیت بیشتری را در سرفصل یارانه های بودجه موجب شده و اجرای درست آن از هدر رفت منابع یارانه ای تا اندازه زیادی جلوگیری خواهد کرد. لذا می توان گفت که این خود یک قدم تحولی در اصلاح بودجه عمومی است . اگرچه ممکن است به دلایلی نمایندگان مجلس بخواهند با این اقدام مخالفت کنند و مجددا ارز ترجیحی را برقرار سازند.

مطابق لایحه پیشنهادی، متوسط افزایش حقوق و دستمزد در سال ۱۴۰۱ به میزان ۱۰ درصد خواهد بود که به صورت پلکانی معکوس برای حقوق‌های پایین تا ۲۹ درصد و برای حقوق‌های بالا حدود پنج درصد اجرا می‌شود. لذا بودجه ۱۴۰۱ در شرایطی که تورم انتظار نمی رود در سال آتی کمتر از ۳۰ درصد باشد،تا حدودی برای عموم حقوق بگیران به مفهوم کاهش قدرت خرید درآمد ماهانه آنها خواهد بود .

تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای یعنی همان بودجه عمرانی کشور اما رشد چشمگیر ۴۳‌ درصد را در بودجه ۱۴۰۱ نشان می دهد و در سال آینده ۲۵۲‌ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. چنانچه این رقم در عملکرد نیز تحقق پیدا کند و نیز با کارآمدی هزینه شود، می تواند بخشی از مشکلات ناشی از طرح های نیمه تمام را حل کند و قدمی رو به جلو ارزیابی شود. با این حال، نوعی حرکت تحولی در این زمینه نمی تواند باشد . اقدام اساسی در راستای اصلاح ساختار بودجه در صورتی رقم خواهد خورد که دولت بتواند با تمهید سازکار مناسب بخش مهمی از اجرای طرح های عمرانی را به مردم واگذار کند. البته در بودجه ۱۴۰۱ پیش بینی شده است که تا سقف ۱۰ درصد بودجه طرح های عمرانی صرف حمایت از طرح های نیمه تمامی شود که بخش خصوصی در آن مشارکت می نماید ،این درصد تا یک تحول اساسی فاصله معنی داری دارد .

اتفاق دیگری که در بودجه ۱۴۰۱ جدید می باشد این است که برای تقویت بنیه دفاعی و تحقیقات راهبردی دفاعی، به جای تخصیص مستقیم رقم ریالی یا ارزی، بنا بر این است که معادل ۴/۵ میلیارد یورو نفت خام و میعانات گازی صادراتی به اشخاص مربوطه (یعنی بخش دفاع و امنیت) تحویل شود . مبنای ارزش آن نیز قیمت روز صادراتی شرکت ملی نفت می باشد . ظاهرا این اولین بار است که چنین اقدامی صورت می گیرد .

در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نرخ تسعیر ارز برای تبدیل بودجه ارزی حاصل از صادرات نفت به ریال، ۲۳ هزار تومان هر دلار منظور شده است . در حالی که این عدد منطقی و نزدیک به واقع می نماید، اما به هر صورت به معنی پذیرش نرخ بالاتر دلار در بودجه سال آتی نسبت به سال جاری است و نرخ پایه دلار را در بازار داخلی افزایش خواهد داد . همچنین، برای کالاهای اساسی که تا کنون ارز ترجیحی ۴۲۰۰ تومانی دریافت کرده اند، نوعی جهش قیمتی را رقم خواهد زد که ممکن است جبران نقدی و غیر نقدی پیش بینی شده برای دهک های درآمدی متوسط و پایین تر را غیر موثر نماید. به هر حال، از این جهت نیز مدیریت اجرای بودجه در سال آتی می تواند حساسیت خود را داشته باشد .

نتیجه کلی : بودجه پیشنهادی برای سال ۱۴۰۱ بدون این که اساس بودجه ریزی معیوب فعلی را با اصلاحات اساسی درگیر کرده باشد، برخی قدم های اصلاحی را برای اصلاح وضعیت موجود برداشته است . موفقیت این قدم های کوچک به شدت وابسته به مدیریت موثر اجرای بودجه خواهد بود . این خود دولت سیزدهم را در معرض یک آزمون جدید برای سال آتی قرار داده است . در بهترین حالت، دولت موفق خواهد شد نرخ تورم را کاهش دهد و از گسترش بیشتر رکود جلوگیری کند . همچنین انتظار دولت آن است که بتواند به نحو موثرتری منابع یارانه ای را به گروههای هدف تخصیص دهد. اما به هر حال، به دلیل محدودیت های موجود، بودجه پیشنهادی وضعیت ایده آلی را برای اقتصاد ملی از نظر تقویت ارزش پول ملی، رشد اقتصادی، کاهش وابستگی در نهاده های اساسی و حتی تحقق عدالت اقتصادی رقم نخواهد زد و تا انجام یک تحول اساسی در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی از یک طرف و حل و فصل مساله تحریم ها و یا پی ریزی یک اقتصاد مقاومتی واقعی از طرف دیگر، نمی توان چنین انتظاری از بودجه های سالیانه داشت .